公法评论

SARS透露出来的制度性缺失

秋风

一个社会的灾难反应机制，能够以高度浓缩的形态反映一种政体的德性。
在一个美好的春天，SARS降临。人们赖以维持生活、追求幸福的社会合作与交换网络受到了一定程度的冲击。政府正在竭尽全力地进行抗击。当此之际，我们当然祈愿这场疫情被迅速地控制和终结。然而，如何控制疫情，如何终结灾难，却涉及到社会的制度问题。事实上，通过这几个月来的观察，我们不安地发现了透过疫情控制所透露出来的中国现有制度的重大缺失，在在凸显出了宪政制度建设对于中国的紧迫性。

互信

SARS爆发之初，最引人注目的问题是政府--包括地方政府和中央政府--隐瞒疫情。这种愚蠢的做法严重影响了政府的国际印象，同时，也为控制疫情埋下了隐患。它不仅使我们丧失了及时控制疫情的大好机会，更使政府失去了公众的信任。而一个失去公信力的政府，很难在紧急状态下得到公众的真诚配合。而众所周知，在控制这种急剧蔓延的疫情中，公众对政府的信任和配合，具有非常重大的意义。
后来，政府意识到了问题的严重性，开始努力地争取民众的信任。然而，一人一时的诚实，并不能创造出一种保证政令畅通、使政府获得权威、让公众获得安全感的信任。
从根本上说，信任乃是一种有利于形成信任的制度长期运转而形成的。就是说，在基本的宪政和具体的政治安排中，人们设计了种种保证政府官员讲求诚信的制度约束，在这些制度的约束下，官员不得不秉公行事，不得不尽最大的努力获得公众的信任。长此以往，公众将会根据自己的经验，对政府保持一种基本的信任。即使是有若干官员偶而失信，也不会从根本上动摇公众对于政府的信任。而一旦由于处于紧急状态，这种信任可以非常方便地转化为政府强大的动员能力。因为，公众从稳定的制度长期正常运转的经验中可以轻易地推断，当政府宣布社会处于危险状态的时候，社会确实处于危险状态了，而公众也愿意为缓解这种危险状态而暂时地放弃自己的某些便利、甚至自由。
因此，信任绝不仅仅只是一种我们可以指望于个人修养的私德，而是一种与宪政制度联系在一起的社会性、政治性公德。这种公德依托的是宪政制度，而不是任何其他因素。只有一整套基于自由宪政原理的具体政治制度安排，才能在政府与公众之间，建立起自愿的、从而是稳固的、并且在紧急状态下会体现出强大感情色彩的信任关系。宪政制度会种下凝聚力的种子，在紧急状态下，这个种子会迅速地成长为挺拔的巨树。
这可能就是哈贝马斯所说的宪政爱国主义。根据这种理论，我们之所以爱自己的国家，乃是因为我们信任我们的制度。而我们之所以信任政府、并且在危难之时自愿地支持、保护政府，乃是因为经验告诉他们，这个政府确实保护了他们的自由，并为他们追求自己的幸福创造了一个和平而稳定的制度性框架。而知识分子更会告诉民众，这个政府之所以是值得信任的，皆因为它的权力是受到限制的，因此它不能滥用权力；从而它才没有肆意地侵犯人民的权力，相反，给人民带来了无数便利，人民在这样的框架中自然地发育出了独特的价值、信仰、生活方式等等；因此，人民愿意信赖这个政府作出的判断，愿意接受这个政府为此而作出的安排，哪怕这种安排暂时地给自己带来了严重的不便，甚至可能要求限制他的自由。
从根本上说，我们所能信任的只是制度，而不是某个具体的人或群体。我们无法了解一个人的道德情操，哪怕他是天天出现在电视上的公众人物，我们无从知道他是否值得我们信任。但一种制度长期运行的经验却可以使我们判断他的活动是否值得我们信任（见下文有关"模式判断"的讨论）。
经验证明，最值得人民信任的制度，就是自由宪政制度。一个宪政的国家，才是一个能够真正赢得人民信任的国家。明乎此，我们不难回答一个问题：巨大的危机能否将人们团结在政府的周围，从而形成强大的民族凝聚力？刚刚发生在我们眼前的历史事实已经再清楚不过地昭示了清晰的答案：珍珠港事件和"911"事件让美国人团结起来了，美国凝聚起了空前的力量。相反，在遭遇美国、英国等国家入侵的时候，一个貌似团结、曾经被宣布为军民一心的伊拉克，却在短短的十几天内就土崩瓦解。
基于宪政制度而形成的政府与人民间的信任关系，乃是作为一个政治社会共同体的民族国家凝聚力之本。而一个缺乏这种基于宪政制度的信任关系的社会，天灾立刻会被整个社会的心理过程，转化为人祸。人们不相信政府在真诚地帮助他们，因此，人们只会注意政府的失误。

信息

有关疫情的信息披露也显示了，缺乏自由宪政背景的重大信息披露，无法使真实的事实叙述本身获得其所应有的信赖。
这一点与上述政府-公众信任关系是类似的。从根本上，我们没有任何办法来判断媒体的报道是否真实，我们只能根据媒体赖以活动的制度框架来进行"模式判断"（借用哈耶克的"模式预测"[pattern prediction]一词）。具体地说，在一个新闻自由、媒体充分竞争的社会中，我们大体上可以认定，作为一个整体的媒体的报道，其真实的机率比较高；相反，如果新闻不自由，而媒体被政府垄断，则我们大体上可以判断，该社会的媒体整体的报道是不真实的。
当然，这样的判断不能代替对于个别媒体及具体报道的判断，但在现实生活中，人们往往就是根据上述模式判断来面对具体的媒体及具体的报道的。是的，在特定时期--比如目前中国媒体有关SARS的报道--不自由的媒体对于所有具体事件的报道，从全知全能的上帝的角度看，可能确实比自由媒体的报道更真实。因为，自由的媒体为了竞争，可能会哗众取宠，可能会夸大其词。而在政府对舆论实行严密的垂直管制制度之下，如果最高当局愿意说真话，则媒体确实会非常认真地说真话，起码会一字不动地照搬最高当局所发布的真实的信息，而不会妄自加入自己的判断。
然而，社会科学家却可以从逻辑上确认，公众也会从自己的经验中获知，这样的信息仍然是真实的、不可信的，相反，自由传播的信息，境外媒体的报道，更为真实可信，尽管事实上，那些信息可能完全是失真的。
还有形形色色的小道消息，比如手机短信，失真的可能性也同样非常之大。因为尽管这个小范围内的信息基本上是自由传播的，但更大范围的信息市场本身却是不自由的。没有来自其它领域的自由传播的信息的竞争压力，这个小范围内流传的信息便不能形成保证真实性的充分激励。而小道消息的匿名性，则使该市场面临巨大的道德风险。
尽管如此，人们还是宁愿相信境外媒体及小道消息。这不仅仅是基于一种简单的逆反心理。事实上，对于社会事务，人们经常不是先判断更具体的事情，而是首先作出"模式判断"。这是经验教给我们的少犯错误的唯一办法。由此使特定时期说真话的不自由媒体陷入一种难堪的困境：因为它被置于一个没有新闻自由的制度框架中，因此，它说的每句话，哪怕确确实实是真话，也都被人视为谎言。有组织的说真话，一般情况下很难被人为作为真话接受。事实上，有组织地说真话本身，就是一个有趣的逻辑悖论。

社会互助

在这次应对SARS危机的社会活动中，我们看到的，政府是绝对的主角，而公众则完全处于被动地位。当然，这是在现有制度下唯一有效的抗衡疫情的办法。然而，对于一个健康的社会来说，这终究是一种可怕的局面。
社会乃是一个有机体，人民会为了自己的便利而成立政府。然而，一个有效的政府，必然是一个权力受到严格限制的政府。人民也会发现，如果由政府来承担更新、修复社会的一切职能，则必然出现一个极权政府。因此，人民自愿地结合起来，管理自己的大部分事务。在一个自然而自由的社会中，社会最基本、最大量、最重要的组织形态是形形色色的自治性组织，而不是合法垄断暴力的政府。与人民日常的物质、精神生活关系最密切的，也正是这些自治组织，比如商会、同业公会、工会、宗教团体、兴趣性社团、专业社团、校友会等等。这些自治性组织编织成一个复杂的社会网络，每个人都同时处于若干个组织之中。于是，每个人都从不同的角度融入到广泛的社会合作与交换网络中，使他能以最低的成本获得知识、习得规则，借以服务社会并改善自己的境遇。尤其重要的是，在很大程度上，人们正是通过这些自愿性组织来发现和创造自己生命的意义。
这些自治性组织在很大程度上也是自愿性互助组织。在某人出现危难之时，该人所属之各种自治组织及其同伴，都可以提供及时而恰当的帮助。而由于不可避免的知识上的局限性，任何政府所提供的鬼使神差，都不可能提供比这更及时而恰当。正是由于这种知识上的优势，自愿性合作组织的援助效率，远非政府所能比拟。这样的互助，也不会带来强制性权力扩张的危险。这是社会自发形成的自我更新、自我修复的机制。举例来说，在前现代的中国社会，赈灾活动通常是由商会、同乡组织、教会寺庙等组织的。同样，在911事件后，纽约的大部分救灾活动都是民众自发自觉组织起来完成的。
然而，不幸的是，中国现有的政治安排，却严重地抑制社会这种自我更新、自我修复的机制。于是，当处于紧急状态、面对灾难的时候，我们看到，整个社会完全束手无策。尽管身处灾难及灾难周围的人们，拥有在第一时间发现灾难、并知道如何援助同伴�"本土性知识"（local knowledge），然而，如同没有价格制度、无数个人所掌握的关于具体时间、地点环境中的本土性知识就无法转化成创造财富的力量一样，面对较大规模的灾难，缺乏组织的个人的这些本土性知识，是不可能被恰当地整合起来的，从而也无法动员起足够的资源，从而也就无法转变为抗衡灾难的现实的力量。一个没有组织的社会，当突如其来的灾难降临时，每个人只能孤独地面对着，结果只能是人人自危，整个社会必定陷入巨大的恐慌中。
政府固然可以向人们提供物质上的援助，并且，一个权力高度集中的政府，在提供这种物质援助的时候，可能确实是高效率的。但面对灾难、恐慌和死亡，人们首先需要的是精神上的援助。面对灾难，每个人都感觉到自己的渺小和无助。处于合群的天性，人们需要与某些值得信任、与自己有共同的感情、价值、信仰、愿景的人更紧密地靠拢，借以纾缓恐慌，重建信心。但即使是再热情的政府，也显然无法提供这种慰籍。毕竟，政府只能提供物质的公共品，而感情却完全是私人性。另一方面，人们自发组成的自愿性互助合作组织所提供的物质援助，却总是附带着浓厚的感情成分。因而，对于受到灾难侵袭的人来说，具有大得多的效用。获得这种感情、精神援助的人，会更加深切地感受到社会之可亲，因而他会更加积极地参与到社会生活中，从而使社会向着更为健全的方向演进。相反，一个人如果遭受了灾难侵袭，尽管得到了政府充分的物质援助，但却无法得到具有同样社会背景的同伴的精神慰籍，他可能会滋生出对社会的疏离感，甚至会不乏怨恨，这对于社会合作与交换体系具有侵蚀作用。
在此，我们特别要强调宗教的作用。因为灾难总避免不了死亡。政府可以在一定程度上救生，却不能永远无法处理死亡，而宗教却从根本上就是为处理死亡而发育起来的。一个缺乏宗教生活的社会，面对突如其来的死亡的恐惧的时候，会任由精神沉沦下去。相反，社会中自然地、自然地发育成长出来的一个或多个健全的宗教组织，不仅可以成为物质援助的高效率的组织者、管理者和分发者；同时，更重要的是，也能为其信徒提供精神上的支撑，而无数信徒的坚强和无惧，则可以令整个社会的精神不被灾难压垮。
总之，一个权力庞大的政府，会按照自身的逻辑，承担起不应有的过度的义务：面对灾难，人们不假思索地想到要求政府予以救助，在这种心态下，任何自然灾难，都会立刻转化为对政府的严重的政治挑战。在这样的制度下，政治的任何延误，确实是灾难性的，因为没有任何东西可以充当缓冲层。当然，在控制灾难和援助受灾者的时候，这样的政府也许效率奇高；但由于知识上的局限，由于政府所能提供的援助仅限于物质层面，这种效率只能是单向度的。更糟糕的，这样的制度，因为抑制了人们自发形成的自愿性互助组织，而人为地取消了这些组织本来能够向受害者提供的具有更高效用的援助。综合起来，我们也许不得不说，一个庞大的、貌似具有效率的政府，反而极有可能降低了社会应付突发灾难的效率。

法治

法治的意思是说，任何人、尤其是政府，必须接受法律的约束。它的意思也包括，在任何时候、任何情况下，政府和民众都必须接受法律的约束。这其中就包括出现灾难、紧急状态时。此时，法治之法不仅没有中止，反而显示出其更重大的意义。
然而，在这次SARS疫情处置过程中，政府更多地依靠的是自己的自由裁量权。在有关的处置决策中，在多大程度上考虑到了法律--不，准确地说是法治，实在令人怀疑。
当然，这可能也是无可奈何之事。目前，应付紧急状态所需要之成文法律，令人尴尬地付之阙如，尽管中国的法制建设已经提出一二十年了。何以会出现这种奇怪局面？或许是因为，政府有太多自信；不过，在我看来，更主要的原因可能是，目前的政体的基本原则是：政府可以自相授权、更可以便宜行事。政府（行政部门）本身拥有广泛的自由裁量权，不需要法律授予，也可以在自己认为适当的时候赋予自己任何权力，而在缺乏司法审查制度的情况下，行政部门也可以毫无障碍地行使这些权力。就在最近我们已经看到，具有重大权力的银监会、国资委、商务部等等机构，未经过任何立法授权，只须获得行政部门的批准，就可以开始挂牌运作，而发展与改革委员会的名称和职能屡次变化，似乎无法去追究其法律依据。
法治的精神还远没有渗透到政府的结构和程序中。是的，我们可以为政府过于宽泛的自由裁量权找到很多理由，也可以为相关立法的缺乏找到很多借口。然而，其实，一个法治的国家，未必是一个立法多如牛毛的国家。我们需要的法治，而不是法律汇编。一个没有完备的成文宪法的国家，依然可以是一个宪政国家。一个没有统一的民法典的国家，可以是一个标准的法治国家。问题的关键在于，政府如何理解法治。以没有法律为自己任意授权及行使权力来辩护，是没有说服力的。
在目前的情况下，即使没有相关的成文法律，政府也仍然需要遵守法治的基本原则。这些原则确实是不成文的，但它仍然应当被用来约束政府的行为。在没有成文法规的情况下，法治的原则应当是政府行政的基本依据。这些原则并不是含糊不清的，经过近代政治理论的锤炼和现代各国的实践，法治的基本原则已经形成了清晰的内涵。也许从一个普遍的意义上说，一个后发国家显然需要某种普通法的思维方式。借着这种思维方式和原则，在立法滞后的情况下，我们也仍然可以建立法治。
严格依据这样的原则，在处理强制隔离、限制出入等限制人身自由及由此引起的补偿等问题上，政府的处置方式可能更容易得到人们的认同。

价值

一个企业完全可以将获取利润作为其唯一的目标，但是，一个正常的人，不应成为一个放大的企业。一个心智正常的人，不可能将创造和增加财富作为人生唯一的目标，他总有其他值得他珍爱的价值：对家人的爱，对祖先的崇敬，与邻居交流的快乐等等。如果容许我做个类比的话，那么，一个国家，更应当像一个正常的人，而不应该是一个企业。不幸的是，中国政府却更愿意让这个国家做一个巨大无比的企业。
在这样的价值导向下，政府的目标是发展经济，官员的政绩主要体现在GDP增长率上，于是，面对任何突如其来的社会事件和灾难，官员的本能反应是隐瞒和欺骗。他的理由很充分：我不想影响本地的投资环境、商业环境。官员们说，维持投资环境，也是为了造福本地民众，给他们创造就业机会。但是，官员们又说，为了造福本地民众，首先就必须保护投资环境、商业环境，为此，暂时牺牲一下民众的利益也是值得的。于是，主客颠倒了。
这样的政府，在很大程度上偏离其了最基本的职能。不管是近代以来的政治理论，还是现代国家的政体实践，都再三揭示了，政府的根本职能乃是提供公共品。当然，由于取向不同，对于"公共品"的内涵和外延，不同的理论家和执政者，会有大相径庭的解释，比如有人说，公共品就是制度性框架，有人则说，公共品主要是进行财富的再分配；但几乎没有哪个政府公开提出，发展经济是政府的第一要务。
在我看来，政府所要提供的公共品，就是一个稳定的社会秩序和一套健全的制度框架，在这样的秩序中，根据这样的制度所确定的游戏规则，个人及个人组成之自愿性团体（公司、社团、非政府组织等等）可以进行竞争性的合作与交换，从而使资源掌握在能够使产出最大化的人手中，并自然而然地形成一种合乎人们的正义感的分配格局。
这样的政府会在人们所追求代议各种价值之间寻求一种平衡。它不会用强制手段将一种价值（比如经济增长）奉为至高无上，并要求人们为此而牺牲一切其它价值，而不管人们认为这些价值同样美好这样的公众意见。这样的政府会让选民所珍爱的各种价值互相竞争。而政府所奉行的则是中庸之道。
这样的政府更喜欢鼓励个人自愿组织起来，解决自身的问题。这样形成的社会体系也确实可以成功地应付大部分突如其来的灾难。即使这些自愿性组织无法解决，政府也会严格地依照自由和法治的原则，在其被授予的权限范围内，进行必要而恰当的援助，它更多地充当自愿性组织的帮手，而不会借危机之际扩大自己的权力，即使处于恐慌中人民可能具有这样的意愿，它也知道克制这种诱惑。（2003年4月27日）