公法评论：中华政制之道

紧急状态的实体条件及其认定

刘小冰

内容提要紧急状态实体条件的确定标准及其基本特征主要有：在后果上，非常事件必须具有严重危害性；在时间上，非常事件必须具有现实性与必然性；在形式上，非常事件的预先设定必须具有法定性。据此，我国紧急状态的实体条件可以设定为：严重政治事件（包括战争、严重内乱、导致战争或严重内乱的危险）和严重自然事件（包括严重的水旱灾害、地震灾害、海洋灾害、公共卫生事件、环境污染、生态破坏等）。文章认为，紧急状态既要维护实证法律所规定的各项利益，又不能摧残人们对正义、公平、人权的内心信仰。实现这一目的的关键在于：必须基于正当的法律程序，确定紧急状态实体条件的认定机关与认定程序，并对导致紧急状态的非常事件的范围与性质予以严格界定。
关键词紧急状态实体条件认定

2004年宪法修正案明确规定：全国人大常委会"决定全国或者个别省、自治区、直辖市进入紧急状态"，国家主席根据全国人大常委会的决定"宣布进入紧急状态"，国务院"依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态"。这表明：中国已实行以紧急状态涵摄戒严的形式。在建立紧急状态制度过程中，首先应确定其实体条件。所谓紧急状态的实体条件，是指决定紧急状态的原因，也就是指当何种非常情况出现时才能决定进入紧急状态。我们认为，决定紧急状态的原因只能是法律所规定的严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的基本权利，严重危及社会公共安全的非常事件。据此，紧急状态及其实体条件可分为两类：一类是由于严重政治事件引起的紧急状态，另一类是由于严重自然事件引起的紧急状态。
一、紧急状态实体条件的确定标准及其基本特征
（一）在后果上，非常事件必须具有严重危害性
严重危害性是紧急状态实体条件的核心标准，这主要是指这些非常事件必然危害国家根本，具体表现在三个方面：非常事件必须严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的基本权利，严重危及社会公共安全。这也是世界各国规定紧急状态实体条件的共同准则。例如，1973年《巴基斯坦宪法》规定："如果总统认为，由于战争或者外来侵略或者省政府无力控制的内部动乱，而出现威胁巴基斯坦或其任何部分安全的严重紧急情况，有权发表公告宣布紧急状态。"（第232条）1987年《阿富汗宪法草案》规定："当民族独立，国家主权和领土完整受到战争、战争威胁、危机等严重威胁"、"宪法规定的国家安全标准无法维护时，总统可以宣布紧急状态。"（第134条）1976年《阿尔巴尼亚宪法》第67条规定，国家面临武装侵略时，人民议会有权宣布紧急状态。1949年《印度宪法》第352条将"战争、外敌入侵、武装叛乱等威胁到印度全部或部分领土的安全"规定为总统宣布紧急状态的主要原因。1960年《塞浦路斯宪法》第183条规定："如遇战争或其他威胁本共和国或其任何地区生存的公开危险"，部长会议有权宣布紧急状态。
（二）在时间上，非常事件必须具有现实性与必然性
在非常事件根本不存在或已经过去的情况下，国家自不应宣布紧急状态。紧急状态乃是在最极端的法定情况下不得已而采取的非常措施。这些非常事件必须是现实的或者是必然的，不采取紧急状态措施不足以维护国家的统一、安全，不足以维护人和公民的基本权利，不足以维护社会公共安全。所谓现实性是指这些突发性的非常事件已经发生并继续存在，所谓必然性是指这些非常事件虽然现在还没有发生或没有全部发生，但已经出现的严重征兆表明它们的发生或全部发生具有客观必然性。这就意味着，由于这些非常事件预期必然要发生且具有高度不确定的因素，因而并不一定要等到非常事件已经发生时才可决定紧急状态，只要有事实证明确实存在着导致非常事件的严重危险，其程度足以严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的基本权利，严重危及社会公共安全时，也可以决定紧急状态。这也是各国的通例。1984年《马来西亚宪法》第150条规定：如果最高元首确认危机迫于眉睫，得在任何"威胁联邦或其任何地区的安全、经济生活或公共秩序的事件实际发生前"宣布紧急状态。许多国家的宪法和法律在规定紧急状态的实体条件时使用了"等情况"（土耳其），"如有必要"（科威特）等富有弹性的法律用语。1949年《印度宪法》第352条明确规定："总统如认为战争、侵略或叛乱的危险迫在眉睫，则可在事态出现之前宣告紧急状态"。
（三）在形式上，非常事件的预先设定必须具有法定性
一般而言，在非常事件发生后，管理者必须在有限的信息、资源和时间等条件下采取减少或限制公民在正常状态下所享有的权利和自由、赋予国家公权力以更多权限等应急措施，从而使这些措施具有非程序化决策的特点。但是，如果非常情况并没有达到宪法和法律所规定的危害国家根本的程度，或者除紧急状态以外的其他措施足以应付这种情况时，即不应采取紧急状态措施。由此可见，在绝大多数情况下，非常事件具有非法性或者不可抗力性，但其预先设定必须具有法定性。这也是世界各国大多以宪法和法律规定紧急状态实体条件的原因之所在。在建立紧急状态制度过程中，我国也必须形成以宪法所规定的紧急状态制度为龙头、以紧急状态法等法律为骨干的完整而统一的国家紧急权力法律体系。这一法律体系应明确规定紧急状态的实体条件。
二、紧急状态的实体条件
（一）严重政治事件
严重政治事件主要包括战争、严重内乱、导致战争或严重内乱的危险。
各国在进行战争时大多采取紧急状态措施，因为在战争情况下，紧急状态是一种极为有效的手段。第一，有利于集中人力、物力、财力进行战争。在战争情况下，紧急状态可以使军队依法聚集一切可能聚集的物质力量。例如，在紧急状态情况下，执行紧急状态者可以检查、登记或征收、征用粮食、物品、资源等。第二，有利于国内安定。在战争情况下，紧急状态可以通过暂时中止公民某些权利、转移行政权和普通刑事司法权等办法来保证内部的安定，以集中所有力量进行战争。第三，紧急状态有利于在战争时期对影响国内安定或影响战争进行的行为依法严惩。例如，在战争时期，对于将军队交付敌国，或将要塞、军港、军营、军用船艇、飞机及枪枝弹药等军需物品交付敌国或毁坏上述军用设施及军需物品者，对于刺探军情、收集情报者，对于与敌国政府或其代理人通谋或递送情报，使其对我国采取敌对行为或发动战争，或给予这种敌对行为或战争提供便利者，对于国家公职人员或其他公民将因职务或身份关系所获得的国家机密交付敌方者，都可以根据依紧急状态法的规定予以惩处。第四，在战争情况卞，紧急状态可以与国家所采取的其它战争措施如宣布战争状态、决定全国总动员或局部动员等配套实施，从而更有利于其它战争措施的落实。
最初形态的紧急状态即是为了制止严重内乱。在严重内乱情况下宣布紧急状态，有利于保持国家统一、维护民族团结，有利于恢复公共秩序，有利于维持政权的存在和稳定。在现阶段，严重内乱主要表现为：（1）危害国家的武装叛乱。例如，引起国家领域内的战争（内战）的行为，使用武装或严重暴力行为阻止合法的国家机关依法使用武器，非法政变或中止宪法或宪法秩序的行为等。（2）严重政治动乱，即出于政治目的并以非法手段实施严重影响公共事业、危害公共安全或制造公共骚乱的行为。例如，严重破坏社会安宁，严重侵害公民的生命和财产安全，严重侵害公共财产，严重扰乱正常的工作、生产、教学、科研、社会生活秩序，制造和散布谣言，冲击国家领导机关，冲击广播、电视、通讯等重要单位，严重破坏公共设施，骚扰驻我国的外交机构，等等。（3）民族骚乱，即民族分裂主义分子制造的严重危害国家统一和民族团结、分裂国家的动乱。例如，利用本民族的宗教信仰煽动大规模的破坏活动，以维护本民族的风俗习惯为借口挑动本民族对其它民族实施严重暴力行为，在公共场合公然进行民族分裂活动，不承认国家的统一主权和抗拒有关国家机关依法统一行使职权，效忠并承认国外、境外的分裂势力并破坏国家领土的完整，等等。（4）其它严重内乱的行为，如恐怖袭击等。需要强调的是，在严重内乱情况下决定紧急状态时应把握以下几个方面：第一，必须是真实的内乱。这是从质上把握严重内乱的实体条件。也就是说，必须在内乱已经发生并正在进行的情况下才能决定紧急状态。在没有发生任何内乱或没有任何内乱迹象时即决定紧急状态或在内乱已经结束才决定紧急状态，不会收到紧急状态的应有效果，必定会严重侵害国家利益和人权。这些都是滥用紧急状态的行为，是严重违反宪法的行为。第二，必须是严重的内乱。这是从量上把握严重内乱的实体条件。所谓严重内乱，主要是指这种内乱严重危及了国家的统一，阻碍了社会进步，严重削弱了政权的权能或从内部威胁到政权的存在或使政权处于严重混乱之中，包括为了达到紊乱国政等目的而集结多数人、采取集体行动实行暴力行为或胁迫行为并对全国或国内部分地区的安定构成严重危害等。
我们认为，并不一定要等到已经发生战争或严重内乱时才可决定紧急状态，只要有事实证明确实存在着导致战争或严重内乱的危险，其程度足以严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的基本权利，严重危及社会公共安全，也可以决定紧急状态。在紧急状态法上作出此类规定的原因在于：第一，实际需要，在实际生活中，任何现象的出现总有前因后果。即便是突发事件，也仍有某种先兆的存在。在战争或严重内乱最终发生之前，总是存在着导致战争或严重内乱的危险。紧急状态是消除这种危险最为有效的方法之一。如果等到战争或严重内乱已经发生再决定紧急状态，这时紧急状态实际上只是一种消极的防御。因此，为了尽可能地将战争或严重内乱消灭在萌芽状态，变被动的消极防御为主动的积极进攻，就有必要在具有导致战争或严重内乱的危险时决定紧急状态。第二，立法技术的需要。紧急状态法必须对所有曾经存在或可能存在的非常情况予以高度概括，必须穷尽需要决定紧急状态的各种可能。同时，由于我国地域广大、人口众多，各种非常情况难以在法律上一一列举清楚。因此，这样规定也便于在制定紧急状态法后由有关国家机关作出进一步的有权解释。第三，各国亦多存在这类情况下决定紧急状态的实践。从种种事实看，将"导致战争或严重内乱的危险"作为紧急状态的实体条件之一是非常必要的。当然，在这种情况下决定紧急状态时应慎之又慎，因为掌握不好就有可能滥用紧急状态。这就需要把握这种情况的性质。只有有事实证明确实存在这种危险，其程度足以严重危及国家的统一、安全，严重危及人和公民的基本权利，严重危及社会公共安全才可决定紧急状态。也就是说，如果任由这种危险存在并发展，其结果必定是发生战争或严重内乱，而这种危险的存在已经造成了极大的危害。
（二）严重自然事件
从世界范围来看，各国宪法对严重自然事件与紧急状态或戒严相互之间的关系有三种规定形式。第一种形式，只规定戒严制度而不规定紧急状态制度的国家大多只将战争和内乱等严重政治事件视为戒严的实体条件。例如，在我国，1982年宪法一开始只规定了戒严。据此制定的《中华人民共和国戒严法》（1996年）第二条规定："在发生严重危及国家的统一、安全或者社会公共安全的动乱、暴乱或者严重骚乱，不采取非常措施不足以维护社会秩序、保护人民的生命和财产安全的紧急状态时，国家可以决定实行戒严。"第二种形式，在分别规定戒严制度与紧急状态制度的国家中，对戒严和紧急状态实体条件的认定又有几种具体情况：（1）以宪法和法律明确规定战争和内乱是戒严的实体条件，自然灾害等是紧急命令的实体条件。这种规定形式较为常见。例如，《中华民国宪法》规定�"总统依法宣布戒严。"（第39条）《中华民国戒严法》则明确规定，戒严的实体条件是战争或叛乱（第1条），"天然灾害，瘟疫或国家财政经济上有重大变故，须为急速处分"（第43条）则为发布紧急命令的实体条件。（2）将某些非常情况程度的轻重作为区分戒严和紧急状态实体条件的主要标准。《土耳其宪法》规定，紧急状态分为两种，一种是因自然灾害和严重经济危机而宣布的紧急状态。"在发生自然灾害、危险的传染病或严重的经济危机等情况下"，内阁可实行不超过6个月的紧急状态（第119条）。另一种是因暴力事件蔓延和公共秩序遭到严重破坏而宣布的紧急状态�"当出现旨在破坏宪法和法律规定的自由民主制度或基本权利和自由的大规模暴力行动的严重迹象，或公共秩序因暴力事件遭到严重破坏时"，内阁也可实行紧急状态（第120条）。同时，宪法规定，"如发生旨在破坏宪法规定的自由民主制度或基本权利和自由，比需要宣布紧急状态更严重的大规模暴力行动，或发生战争、战争危机、暴动、反对祖国和共和国的武装叛乱或从内部或外部威胁国家和民族完整的大规模暴力行动等情况时"，内阁可实施戒严（第122条）。这里须特别予以注意的是，《土耳其宪法》将自然灾害等视为紧急状态而非戒严的实体条件；将战争等视为戒严而非紧急状态的实体条件；将破坏自由民主制度等非常情况的严重程度作为区分紧急状态和戒严实体条件的主要标准。（3）宪法将自然灾害等视为紧急状态的实体条件，但不规定或仅笼统地规定戒严的实体条件。如1952年《约旦宪法》规定，在下列情况下可宣布紧急状态："战争状态，发生社会危机、火灾、水灾、饥荒、地震、危害人畜的严重流行病，动物瘟疫、虫灾、鼠疫及其它类似灾害，或出现任何其它危害全体或一部分人民安全的情况"（第13条），但宪法对戒严实体条件的规定主要是"紧急情况极其严重"（第125条）。1991年《泰国宪法》第175条规定，"为了维护国家安全或公共治安，或国家经济的稳定，或消除公害等"刻不容缓的紧急需要，国王得颁布具有法律效力的紧急敕令，但宪法并没有明确规定戒严的实体条件（第179条）。由此可见，这种宪法规定形式仍将自然灾害等认定为紧急状态而不是戒严的主要实体条件。（4）宪法对紧急状态和戒严的实体条件都不作明确规定。1962年《科威特宪法》规定："如有必要"（第69条），埃米尔得依特定程序宣布戒严；在国民议会休会期间或被解散的时候，"如有必要采取紧急措施"（第71条），埃米尔得颁布具有法律效力的命令。（5）宪法所规定的戒严和紧急命令的实体条件是相同的，有关国家机关对此有选择权。1982年《葡萄牙宪法》第19条规定："仅在以下场合，国家得宣布全国或局部地区的戒严或紧急状态：外国军队实际的或迫在眼前的入侵；民主的法制秩序遭到严重威胁或骚扰；社会灾难。"根据该宪法第141条和第137条的规定，在这些非常情况出现后，议会或议会常务委员会（在议会闭会期间或无法立即复会时）就有权在戒严和紧急状态中进行选择，并授权总统宣布。第三种形式，在以紧急状态涵摄戒严的国家中，多数国家的宪法虽然规定了其实体条件，但其规定极为宽泛，极富弹性，如"紧急需要的特殊情况"（意大利）、"国家出现非常紧急情况"（冰岛），等等。因此，在具体适用上，严重政治事件（如战争、严重内乱等）、严重的自然灾害等都可作为紧急状态的实体条件。
毫无疑问，我国之所以废除戒严制度而实行以紧急状态涵摄戒严的形式，其主要原因在于：戒严制度主要是在严重政治原因引起的非常情况下使用，紧急状态既可以在由于严重政治原因引起的非常情况下使用，也可以在由于严重自然原因引起的非常情况下使用。这是紧急状态制度得以广泛使用的客观基础，也是世界各国的通例。例如，德国1968年《紧急状态法》规定，严重自然灾害是国家宣布紧急状态并扩大联邦权力、限制公民权利的条件之一。因此，我国也可�"严重自然事件"（包括严重的水旱灾害、地震灾害、海洋灾害、公共卫生事件、环境污染、生态破坏等）作为决定紧急状态法的法定原因。
三、紧急状态实体条件的认定
紧急状态既要维护实证法律所规定的各项利益，又不能摧残人们对正义、公平、人权的内心信仰。实现这一目的的关键在于：必须基于正当的法律程序，确定紧急状态实体条件的认定机关与认定程序，并对导致紧急状态的非常事件的范围与性质予以严格界定。
（一）紧急状态实体条件的认定机关与认定程序
从世界各国的宪法规定来看，认定紧急状态实体条件是否构成的国家机关主要有：国家元首或内阁，如俄罗斯、印度、土耳其；国家立法机关，如葡萄牙；各有关国家机关分别行使决定权，如立法机关和行政机关、联邦及其组成部分分别行使决定权等。在我国，根据2004年宪法修正案的规定，认定紧急状态实体条件是否构成并行使紧急状态决定权的国家机关是全国人大常委会和国务院，国家主席根据全国人大常委会的决定宣布进入紧急状态。
全国人大是我国的最高国家权力机关，其常设机关是全国人大常委会。它是在全国人大闭会期间经常行使最高国家权力的机关，理应有权决定戒严或紧急状态。由于全国人大常委会实行集体负责制，因此，一旦它认定紧急状态实体条件已经构成并行使紧急状态决定权，势必面临着如何通过紧急状态决定的问题。现行宪法和《全国人大组织法》对全国人大常委会如何通过有关决定有两种规定。一种是绝对多数票制。如现行宪法规定�"如果遇到不能进行选举的非常情况，由全国人民代表大会常务委员会以全体组成人员的三分之二以上的多数通过，可以推迟选举，延长本届全国人民代表大会的任期。"（第60条第2款）一种是相对多数票制。如《全国人大组织法》规定："常务委员会审议的法律案和其他议案，由常务委员会以全体组成人员的过半数通过。"（第31条）由于对应该宣布紧急状态的非常情况（这种非常情况极有可能与现行宪法第60条第2款的适用前提相同）的认定需要持极为严肃认真的态度，考虑到紧急状态对国家生活和个人生活具有极为严重的影响，我们主张在紧急状态立法中采用绝对多数票制，即全国人大常委会作出的紧急状态决定应以其全体组成人员的三分之二以上的多数通过。
2004年宪法修正案赋予国务院以"依照法律规定决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态"的权力，这主要是因为国务院负责国家行政方面的日常工作。需要指出的是：现行宪法和1982年《国务院组织法》虽然规定"国务院实行总理负责�"，但并不能将这一规定简单地解释为国务院总理有权以国务院的名义决定紧急状态。我们主张，国务院在行使紧急状态决定权时必须经国务院常务会议讨论通过。这一规定既具有法律上的明文规定，在实践上也具有可操作性。《国务院组织法》规定："国务院工作中的重大问题，必须经国务院常务会议或者国务院全体会议讨论决定。"（第4条）作出紧急状态决定当然属于"国务院工作中的重大问题"。同时，"经国务院常务会议讨论通过"的规定也充分考虑了国务院领导体制的特殊性及其所拥有的紧急状态决定权的特殊性。《国务院组织法》规定："国务院由总理、副总理、国务委员、各部部长、各委员会主任；审计长、秘书长组成。"（第2条）"国务院会议分为国务院全体会议和国务院常务会议。国务院全体会议由国务院全体成员组成。国务院常务会议由总理、副总理、国务委员、秘书长组成。总理召集和主持国务院全体会议和国务院常务会议"（第4条）因此、由国务院常务会议作出紧急状态决定在程序上仍属简便易行。
（二）非常事件范围与性质的认定
根据2004年宪法修正案的明文规定，划分全国人大常委会和国务院紧急状态决定权权限应以地域的大小作为主要标准。我们认为，在这一问题上，应特别注意防止两种错误倾向。第一种错误倾向是为了方便而随意扩大紧急状态的地区范围，将没有发生非常事件的地区划入紧急状态地区，或将已经发生非常事件的地区与受这种非常事件影响、其程度尚不足以宣布紧急状态的地区混为一谈。第二种错误倾向是为了方便而随意缩小紧急状态地区，将已经发生非常事件的地区不列入紧急状态地区，或囿于十分具体、死板的地理区域，看不到发生非常事件的地区与受这种非常事件极大影响的地区的内在联系。
2004年宪法修正案以地域的大小作为划分全国人大常委会和国务院紧急状态决定权权限的主要标准，这固然有其长处，但也有其不足。例如，从绝对的理论意义上说，某一省或自治区或直辖市，只要有一个乡、村、街道不划入紧急状态地区，那么，该地区仍�"省、自治区、直辖市的范围内部分地区"，其紧急状态决定权仍属国务院。这种理解形式上看并不违法，但显然有悖于宪法精神。因此，在作出紧急状态决定时，除地域标准外，还应该参考另一种标准：非常事件的严重性和危害性的大小。一般情况下，发生全局的、关系到国家和政权的存在的，规模较大、人数众多、时间较长的非常事件时，应由全国人大常委会行使紧急状态决定权。发生局部的、突发性的非常事件时，应由国务院行使紧急状态决定权。同时，不论何种情况下的紧急状态，当条件许可、非常事件在紧急状态地区内的某些区域趋于缓和或已经消失时，即使整个地区的紧急状态没有解除，仍应逐步缩小紧急状态区域或逐步限制这些区域的紧急状态效力。当紧急状态的目的已经实现时，全国人大常委会或国务院应当及时终止紧急状态。

作者简介：刘小冰，1962年生，江苏行政学院教授。