公法评论

原载《社会科学》（沪）1989年第7期

试论"党主立宪制"
--关于社会主义初级阶段合适政体之探讨
刘大生

本文所论之党主立宪制是关于政治体制改革的一种设想，即建立起一种党主制与民主制相结合的混合型政体。

一、党主立宪制概念的逻辑渊源

迄今为止，人类历史上出现过下列一些政体：
1、自主政体。这种政体存在于原始社会早期。在这种政体下，不存在多数服从少数或少数服从多数。每个社会成员都处于自主状态，社会活动建立在参与者完全自愿的基础之上。
2、宗主政体。这种政体主要存在于原始社会后期和奴隶社会前期。其特征是：社会或国家的重大事务由一个或多个宗族首领当家作主。中国古代的尧、舜、禹时代和梭伦改革前的雅典就存在着典型的宗主政体。今天的阿拉伯联合酋长国也基本上是宗主政体，该国的最高国家权力机关就是由七个酋长（宗主）组成的联邦最高委员会。
3、君主政体。这种政体存在于奴隶社会后期和封建社会时期。国家和社会一切重大事务由君主一人当家作主，君主世袭并且不受任何法律约束。
4、党主政体。这种政体存在于近现代社会，其特征是：国家和社会的重大事务由一个政党当家作主。国家机关是党的执行机关，执政党通过武装斗争夺取政权而不是通过选举取得政权。大多数社会主义国家都是党主政体。
5、民主政体。这种政体存在于近现代的发达国家，其特征是：国家事务和社会事务由经公民选举产生的代表机关当家作主。代表机关内少数服从多数。巴黎公社的政体是典型的民主政体。
6、君主立宪政体。这种政体是君主政体与民主政体的混合，其特征是：国家权力由世袭的君主和民选的代表机关共同执掌。英国和日本就长期采用这种政体。
7、宗主立宪政体。这种政体是宗主政体与民主政体的混合，其特征是：国家权力由宗主和民选的代表机关共同执掌。如梭伦改革后的雅典政体就属于这种政体。
既然历史上出现过君主制与民主制以及宗主制与民主制的结合，为什么我们不能设想党主制与民主制的结合呢？既然有了君主立宪的概念，为什么不能演化出党主立宪的概念呢？

二、党主立宪制的基础和前提

现在通行的权威观点认为：我国的政体是民主政体，具体形式是人民代表大会制度，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，其理由主要有三点：（一）我国的其他制度（如军事制度、政党制度、司法制度、教育制度等等）都是由人民代表大会制度派生的，都以人民代表大会制度为基础。（二）人民代表大会制度体现了我国政治生活的全貌，而其他制度只能表现社会政治生活的某一方面。（三）由人民代表大会制度产生的各级人民代表大会行使一切国家权力。然而，现实的政治生活告诉我们，上述三点理由并不那么充分。
首先，我国的其他制度并非以人民代表大会制度为基础、由人民代表大会制度派生。我国的政党制度、军事制度历来就不受人民代表大会制度的影响。
其次，人民代表大会制度的有或无对社会政治生活的全貌没有什么决定性的影响。如深圳市建市已有十年，并未建立人民代表大会制度，市、区两级都从未开过人民代表大会，这一重要事实并未使深圳市的社会政治生活的全貌大大不同于其他地方。
再次，各级人民代表大会实际上没有摆脱"橡皮图章"的地位。没有各级人大影响不大，但各级党委却绝不能可有可无。深圳市没有人大并没有使深圳成为政治特区，但是，如果深圳市没有行使着国家权力的市、区两级党委，那么深圳市就不会仅仅是一个经济特区了。
列宁说："我们共和国的任何国家机关未经党中央的指示，都不得解决任何重大政治问题或组织问题。"①毛泽东说："一切主要和重要的问题，都要先由党委讨论决定，再由政府执行。"②新中国建国四十年来的历史完全实践了列宁和毛泽东的这些思想。我国的任何国家机关（包括人大）实际上都是党的执行机关，它们都由党产生，对党负责，受党监督。所以，我国现行的根本政治制度可以说是党主制而不是人民代表大会制。
现行的党主制正是建立党主立宪制的基础和前提。

三、党主立宪制的基本内容

党主立宪制既然是党主制和民主制的结合，就应当包括以下几个基本内容：
1、明确党权。党的组织究竟有哪些职权，应该通过法律明确地规定下来，不要像现在这样，党组织看起来没有多大法定的权力，而实际上权力无边。
2、党内民主法律化。党内民主的程序不仅要受党章的制约，同时也要受法律的制约。党章的制定和修改也应当受法律的制约。
3、明确各级人民代表大会的权限。现行的各级人民代表大会在名义上是"人民行使一切国家权力的国家机关"，而实际上并不完全如此。这种名不副实的地位应当改变。其要求是：在名义上退一步，法律不再规定一切权力归"苏维埃"，而只是规定部分权力归"苏维埃"；在实际上前进一步，从没有多大实际权力变成真正具有较大部分国家权力的国家机关。
4、完善在共产党领导下的多党合作制。在各级人大中，适当增加民主党派和无党派人士的名额。
5、分权制衡。国家权力由党组织和人大共同行使。它们二者的职权划分和相互制衡关系由法律规定。

四、实行党主立宪制的必然性近几年来。思想理论界就如何进行政治体制改革提出了不少方案，这些方案虽然都有其合理因素，但是实际上却难以实行。
方案之一，实行多党制或一党多派制，不同党派自由竞争，轮流执政。
多党制在一些发达国家确实是行之有效的政体形式，最近，缅甸、阿尔及利亚、匈牙利也正朝这个方向努力。但在中国，却不宜实行。中国的特点在于：中国共产党对民族解放的贡献，它在政治、经济、文化、心理各方面对全社会的渗透是缅甸的社会主义纲领党、阿尔及利亚的民族解放阵线、匈牙利的工人党所无法比拟的。在中国搞多党制群众不会积极响应。如果勉强地搞多党制，有可能导致国家的动乱和分裂。同样道理，作为多党制的一种特殊形式的一党多派制也不是现实的可行方案。
方案之二：真正实行人民代表大会制度，一切权力归"苏维埃"。
这种方案也不是切实可行的。从理论上讲，真实的人民代表大会制度是一种比多党制这种典型的民主制度更高的民主制度。这一点，列宁在反击考茨基对苏维埃制度的攻击时早就作过论证。可惜的是，十月革命已经过去七十多年，一切权力归苏维埃的理想还未能实现。
人民代表大会制度是巴黎公社创造的政体形式，虽然它存在的时间不长，但它却是真实的。中国和苏联之所以未能实行真实的人民代表大会制度，在于其客观情况与巴黎公社相比有三点重要不同：第一，巴黎公社没有常备军和警察，而苏联和中国都有常备军和警察；第二，巴黎公社没有政党，而苏联和中国都有一个组织严密的政党；第三，巴黎公社的官员都由人民代表大会选举产生并可随时罢免，而苏联和中国，人民代表大会无法选举或罢免党和军队的领导干部。这三点不同在今后相当长的时间里仍将存在，这就决定了近期还不可能实现一切权力�"苏维埃"。
方案之三：改善党的领导，实行党政分开。
关于改善党的领导，实行党政分开，十三大报告作了充分的论述。真正实施这一方案就要求共产党严格遵守宪法，在宪法和法律的范围内活动。这一方案也难以实行。因为改善党的领导、实行党政分开是以坚持党的领导、坚持一党制为前提的。如果真正严格依照现行宪法和法律办事，就意味着可以实行多党制。因为宪法规定了结社自由的原则（见《中华人民共和国宪法》第三十五条），公民由此可以自由组织政党；又因为选举法规定了各政党可以独立地推荐各级人大代表（见《中华人民共和国选举法》第二十六条），由此各党就可以自由竞选。因此，改善党的领导意味着严格依照宪法和法律办事，严格依照宪法和法律办事又意味着可以实行多党制。实行多党制又意味着削弱共产党的领导，而削弱党的领导又违反了改善党的领导的初衷。这是一个严重的悖论。如果要做到既坚持党的领导又改善党的领导，克服上述悖论，就必须修正传统的政治学、宪法学原理，提出党主立宪制理论。
传统的政治学、宪法学认为：不能以党代政，党主立宪制理论认为：党不能包揽全部国家事务，但可以包办部分国家事务。传统的政治学、宪法学认为：不应授予党以国家权力，党主立宪制理论则认为：宪法可以授予党一部分国家权力。传统的政治学、宪法学认为；共产党员和其他党派的党员在人民代表大会中的数额不应当有法定比例；党主立宪制理论则认为：各党在人大代表中的比例可以法定化。传统的政治学、宪法学认为：党章的制定和修改是党内的事，不受国家机关的干预；党主立宪制理论则认为：党的章程具有宪法意义，它的制定和修改应当受到国家机关的制约。
如果按照党主立宪制的理论对传统的政治学、宪法学原理加以修正，对现行的宪法和法律条文加以修改，那么。坚持党的领导和改善党的领导就不会冲突了。在党主立宪制的体制下，党的领导不管怎样改善也不会导致放弃党的领导。同样，党的领导不管如何坚持和加强，也不会导致"党的一元化领导"那样的极端的党主制。五、实行党主立宪制的可能性

在抗日战争时期，共产党领导的抗日政权实行了三三制。根据这一制度，在各级参议会和人民政府中，共产党员、党外进步分子、抗日的资产阶级和开明绅士各占三分之一。这种制度虽然不是典型的党主立宪制，但却具有党主立宪制的某些因素，为我们今天建立党主立宪制提供了参考资料。
能算得上党主立宪制实践胚芽的典型事例是天津市经济技术开发区的现行管理体制。据报道，该区经过天津市公证处公证，制定了一个《民主评议章程》。根据这个章程建立了民主评议会与党委的分权制度。章程规定：对本区所有的干部，评议会有权提出不信任案和弹劾案。接到不信任案的干部必须辞职。对于读职者和接到不信任案后不主动辞职者，评议会可以弹劾，被弹劾的干部由党委办理免职手续（见《报刊文摘》 1986年11月25日）。这个章程所体现的分权制，既不类似于宪法规定的人大一元化，又不像实际上存在的党委一元化，而是党主制与民主制相结合的党主立宪制。
党主立宪制在一个区可以站住脚，那么它在全国就具有实行的可能性。
近几年来，我国思想理论界也出现了一股党主立宪制思潮，请看以下一些事实：
1986年12月，在江苏省委党校纪念宪法颁布四周年的理论沙龙上，笔者做了《宪法的精神及其外化》的专题发言，提出了党主立宪制的概念，引起了热烈的讨论。（参见江苏省委党校主办的《信息与动态》1986年12月15日）
1987年第1期的《争鸣》杂志上，发表了蔡振邦的《中国政体改革之我见》，这篇文章虽然没有使用党主立宪制这个概念，但其中的三点主张明显属于党主立宪制思想：（一）把中央政治局领导国家权力的职能用宪法的形式肯定下来，具体规定党在国家生活中的用人权和决策权。（二）在全国人大常委会内部设立一个弹劾机构，其职能就是防止中央政治局在用人和决策上的失误。（三）提高人代会的（实际）权力，给党的领导权力划定法制上的有效界限。
1987年第1期的《法学季刊》上发表了曾恒、钟明合写的文章，题目是：《论人大常委会对党组织的宪法监督》。这篇文章也未使用党主立宪制的概念，但从文章的题目上就可以知道作者具有明确划分党权的党主立宪思想。
1988年5月4日，在北京大学法律系举办的"五四"科学讨论会上，笔者作了15分钟的关于党主立宪制的发言，引起与会者的强烈共鸣。（参见《北京大学》 1988年 5月11日第 3 版）
从上述党所领导的抗日政权、天津市经济技术开发区的现行管理体制和思想理论界所提出的一些观点，可以看出在我国现阶段实行党主立宪制具有一定的合理性和可行性。

（作者单位：中共江苏省委党校法学教研室责任编辑：史文熊）

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注：
①《列宁选集》第4卷，第203页。
③《毛泽东选集》第5卷，第95页。